Ponencia sobre Consejo de la Magistratura. Dr. Marco Andrés Espinassi
CONSEJO DE LA MAGISTRATURA. GARANTIA DE SELECCIÓN DE JUECES? PLANTEO DEL PROBLEMA: En primer lugar cabe hacerse una pregunta: ¿Es importante un sistema de selección de jueces que garantice la transparencia y la idoneidad?. La respuesta inmediata es un rotundo si. Ahora bien, ¿el Consejo de la Magistratura es el órgano que garantiza la transparencia en el proceso de selección y la idoneidad?. Las respuestas serán variadas, pero considero que la más acertada es "depende". ORIGENES: Esta institución se ha organizado bajo diversas denominaciones: En nuestro derecho ha prevalecido la denominación de Consejo de la Magistratura. Hace más de veinte años, esta institución se incorporó a la Constitución de la provincia del Chaco. Luego tuvo recepción en las Constituciones de San Juan, San Luís y Santiago del Estero. En el orden nacional, la propuesta de un órgano específico que interviniera en la designación de los magistrados comenzó a expresarse en coincidencia con la reforma de 1957. Este tipo de cuerpos es típico del derecho europeo continental, en el cual la rama judicial se desempeña como administración de justicia, los ejemplos más notorios son los de Italia y España. En Francia, el Consejo actúa esencialmente como órgano de asesoramiento, pero también tiene atribuciones disciplinarias. En nuestro país el Consejo de la Magistratura fue incorporado como órgano permanente del Poder Judicial por la Convención Reformadora de 1994, lo cual constituyó una profunda innovación en el sistema institucional argentino. LEGISLACION COMPARADA Para el presente análisis, se han tomado como ejemplos los casos de Chubut, La Pampa, Provincia de Buenos Aires, Jujuy y lo normado en el ámbito de la Justicia Federal.. Chubut: El consejo de la Magistratura se creó por ley Nº 4086, como consecuencia de la reforma constitucional integral realizada en el año1994. El Consejo de la Magistratura deviene en un órgano extra poder, que a su misión principal, de seleccionar magistrados y funcionarios judiciales mediante concurso de oposición y antecedentes, se le adicionó la misión de recibir denuncias sobre delitos, faltas en el ejercicio de sus funciones, incapacidad sobreviniente o mal desempeño, formuladas contra magistrados y funcionarios Judiciales sometidos a enjuiciamiento, debiendo instruir el sumario pertinente y elevar sus conclusiones al Superior Tribunal de Justicia o al Tribunal de Enjuiciamiento En el artículo primero de la ley en análisis se establece su composición: - Presidente del Superior Tribunal de Justicia - tres magistrados con rango no inferior a camarista o equivalente - cuatro abogados de la matrícula con una antigüedad en el título no inferior a diez años - un empleado no abogado del Poder Judicial con por lo menos diez años de antigüedad en el mismo - cinco ciudadanos no abogados y no empleados judiciales, que reúnan los requisitos exigidos para ser elegidos diputado - todos los supuestos con no menos de cuatro años de residencia efectiva en la Provincia Los representantes de los distintos sectores se integran de acuerdo al artículo segundo: "Los magistrados y funcionarios judiciales y los abogados por Los cinco representantes del pueblo, en oportunidad de las El representante de los empleados judiciales mediante elección que practican los mismos en toda la provincia". De lo expuesto se surge que los sectores técnicos, llámese Superior Tribunal de Justicia, Abogados y Magistrados, representan el 57 % de la integración del Consejo de la Magistratura, de manera que el sector popular es minoritario. Los críticos al sistema manifiestan que la representación social es baja, existiendo un alto nivel de corporativismo desde el sector jurídico. Asimismo en los hechos, los llamados representantes del pueblo, no dejan de tener una pertenencia partidaria, ya que surgen de las distintas agrupaciones políticas. Los defensores del sistema indican que la integración mayoritaria de sectores técnicos garantiza la idoneidad en los magistrados elegidos, y que no necesariamente los representantes del pueblo tienen pertenencia partidaria. La Pampa: La ley 1676 crea el Consejo de la Magistratura en la provincia de la Pampa, órgano que de acuerdo al artículo segundo de la mencionada ley esta compuesto de la siguiente manera: - un representante del Superior Tribunal de Justicia; - un representante del Poder Ejecutivo Provincial; - un representante del Poder Legislativo; - un representante de los abogados de la matrícula; - un representante de los contadores de la matrícula, que se incorporará al Consejo de la Magistratura solamente a los efectos de seleccionar candidatos contadores para integrar el Tribunal de Cuentas de la Provincia.- Ahora bien, los representantes de los sectores se designan de acuerdo a la siguiente formula (art. 3º): Los representantes del Poder Ejecutivo, Legislativo y Superior Tribunal, serán nominados directamente por los mismos de conformidad al sistema que cada uno de ellos establezca.- La representación de los abogados se efectuará mediante la nominación en elección única y directa entre los matriculados. La elección se efectuará por los mecanismos y bajo el control que establezca el Colegio de Abogados y Procuradores de la Provincia de La Pampa. La ley pone en pie de igualdad a los sectores políticos y técnicos, siempre y cuando el más alto tribunal provincial no tenga dependencia política. Provincia de Buenos Aires: En el caso de la provincia de Buenos Aires, la Constitución local establece en su articulo 175 "….Será función indelegable del Consejo de la Magistratura seleccionar los postulantes mediante procedimientos que garanticen adecuada publicidad y criterios objetivos predeterminados de evaluación. Se privilegiará la solvencia moral, la idoneidad y el respeto por las instituciones democráticas y los derechos humanos. El Consejo de la Magistratura se compondrá, equilibradamente, con representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, de los jueces de las distintas instancias y de la institución que regula la matrícula de los abogados en la Provincia. El Consejo de la Magistratura se conformará con un mínimo de quince miembros. Con carácter consultivo, y por Departamento Judicial, lo integrarán jueces y abogados; así como personalidades académicas especializadas…." La ley 11.868 otorga una específica regulación al consejo de la Magistratura, fijando su composición de la siguiente manera: En la provincia de Buenos Aires el sector político representa el 55 % de los integrantes del Consejo de la Magistratura, osea 10 de los 18 miembros. Jujuy: En la provincia de Jujuy no existe Consejo de la Magistratura u órgano similar, por lo que la selección de jueces depende totalmente del sector político, y de acuerdo al sistema establecido en la Constitución de la Provincia en sus artículos 155 y 158. Dice el articulo 155: "….Los jueces del Superior Tribunal de Justicia y el Fiscal General serán designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura, prestado en sesión pública." .Mientras que el 158 versa: "Los miembros de los tribunales, juzgados inferiores y ministerio público, serán designados a propuesta en terna del Superior Tribunal de Justicia, por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura, prestado en sesión pública". Como puede observarse, es largo el camino por recorrer en la provincia de Jujuy, ya que en primer lugar deviene indispensable una reforma constitucional que permita que una ley posterior regule la conformación y funcionamiento del Consejo de la Magistratura. Lamentablemente, los intentos reformistas han pretendido introducir, además del instituto del Consejo de la Magistratura, cuestiones de corte político, por lo que los grupos de presión, sumado al "efecto Piña" imposibilitaron que la necesaria reforma constitucional se lleve adelante. Poder Judicial de la Nación: El caso de la justicia nacional es uno de los mas discutidos y vigentes en el ámbito de los distintos colegios profesionales como en el de la Federación Argentina de Colegios de Abogados. La ley 24.937 que originariamente regulaba la conformación y funcionamiento del Consejo de la Magistratura fue modificada por la ley 26 080. Esta reforma fue objeto de numerosas criticas por parte de los Sectores Técnicos, y defendida por el sector político. La antigua composición establecía que sus integrantes se distribuían de la siguiente manera de acuerdo al articulo segundo: "El Consejo estará integrado por diecinueve (19) miembros, de acuerdo con la siguiente composición: 1°.-El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2°.-Cuatro (4) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por sistema D'Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República. 3º.-Ocho (8) legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques, designarán cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representación legislativa, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría. 4°.-Cuatro (4) representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Para la elección se utilizará el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la presencia de los abogados del interior de la República. 5º.-Un (1) representante del Poder Ejecutivo. 6º.-Un abogado, profesor titular regular de cátedras universitarias de facultades de Derecho nacionales, elegido por sus pares. A tal efecto, el Consejo Interuniversitario Nacional confeccionará el padrón y organizará la elección del representante del ámbito académico y científico". La nueva ley fija la siguiente composición: 1. Tres jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República. 2. Seis legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, a propuesta de los bloques parlamentarios de los partidos políticos, designarán tres legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos a la mayoría y uno a la primera minoría. 3. Dos representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Uno de los representantes deberá tener domicilio real en cualquier punto del interior del país. 4. Un representante del Poder Ejecutivo. 5. Un representante del ámbito académico y científico que deberá ser profesor regular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales y contar con una reconocida trayectoria y prestigio, el cual será elegido por el Consejo Interuniversitario Nacional con mayoría absoluta de sus integrantes. Es decir, que anteriormente el sector técnico representaba el 52% del total de los integrantes (10 de los 19 miembros), mientras que en la actualidad el sector técnico representa el 46 % (6 de 13). Entre sus funciones se destacan: POSTURAS A FAVOR Y EN CONTRA DE LA REFORMA DE LA LEY NACIONAL DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA. A favor de la reforma: Los partidarios de la reforma manifiestan que las críticas que se vierten son prejuiciosas ya que los cambios corregirán, entre otras cosas, la participación disminuida de los órganos surgidos de la elección popular, es decir, los de mayor legitimidad democrática. Indican que dirigentes políticos opositores y algunos formadores de opinión han caído en expresiones tremendistas, atribuyendo al Gobierno nacional fascismo, mesianismo, dictadura, regresión política, poner en peligro las instituciones de la República, avasallar al Poder Judicial. El Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento fueron creados por la reforma constitucional de 1994. Allí se redujo el papel de los órganos de representación popular en los procesos de selección y remoción de los jueces nacionales de instancias inferiores. Se acotó la posibilidad de decisión del Presidente, al limitarlo a elegir entre una terna propuesta por el Consejo de la Magistratura como consecuencia de un concurso. El Senado sigue prestando el acuerdo. En la remoción de estos jueces, se suprimió completamente la intervención de las cámaras del Congreso. En la Ley del Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento, se le dio una participación disminuida a los órganos surgidos de la elección popular, es decir, los de mayor Los adherentes a la reforma hacen notar que con seis años de funcionamiento del Consejo de la Magistratura, es el momento adecuado para evaluar su desempeño, sus aciertos y sus errores y para encarar su reforma. Destacan que en cuanto a la selección y designación de los Jueces Nacionales se autolimitó, mediante los decretos 222/03 y 588/03, dando publicidad a las candidaturas estudiadas y permitiendo a todo interesado la presentación de observaciones. Esta función se realiza ahora con una transparencia como nunca antes se había hecho. Los defensores de la reforma marcan que el Congreso está tratando una reforma amplia del funcionamiento del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento y no sólo la modificación de la composición del Consejo como algunos críticos plantean. El proyecto sustituye o modifica varios artículos de la ley vigente. Subrayan que las reformas tratan sobre las comisiones del Consejo para darle mayor funcionalidad. Establece la publicidad de la documentación. Se propicia la eliminación de las mayorías de dos terceras partes para decisiones de menor jerarquía, manteniéndose los dos tercios para las más importantes. Promueve la unificación de las comisiones de disciplina y acusación, con atribuciones para desechar denuncias o tratarlas como un tema disciplinario o susceptible de acusación. Indican que reducir la cantidad de miembros, de veinte a trece, facilita el quórum y los acuerdos necesarios para la toma de decisiones. Lograr consensos es de la esencia de los cuerpos colegiados. Ante la conveniencia funcional de un órgano menos numeroso, todos los grupos que integran el Consejo deben ceder algo, excepto el Poder Ejecutivo, que tiene un solo representante y su eliminación significaría el incumplimiento de lo previsto constitucionalmente. En la representación del Poder Legislativo, tenían tantos consejeros las mayorías parlamentarias como las minorías lo que los reformistas consideran que ha sido una decisión desacertada, ya que el pueblo elige a un partido para que gobierne, y a otros para el rol de oposición. El oficialismo, surgido del voto popular, necesariamente debe tener un espacio mayor que las minorías. En el proyecto se asignan dos consejeros a la mayoría de cada Cámara, y un consejero a la primera minoría de cada una. Nótese que la Constitución no menciona la representación de la minoría parlamentaria en el Consejo de la Magistratura. Entienden que la composición del Consejo ha sido diseñada para asegurar el equilibrio previsto por la Constitución entre "la representación de los órganos políticos resultantes de elección popular" y la representación de los sectores. Siete consejeros para la primera, seis para estos últimos. Consideran que hay equilibrio, porque nadie puede pensar con sensatez que la representación de las minorías parlamentarias actuará sistemáticamente junto a la representación de las mayorías. Denuncian que se ha jugado a hacer cuentas a partir de prejuicios contra el Gobierno nacional. Pero esas matemáticas no se sostienen; hablan de un "bloque oficialista" en el Consejo, sumando al representante del Poder Ejecutivo y los consejeros elegidos por la mayoría de las cámaras. Finalmente hacen notar que cinco sobre trece no pueden prevalecer ante ocho. El quórum del Consejo va a ser de siete: cinco no alcanzan para impedirlo. Salvo los casos excepcionales que requieren dos tercios, las decisiones del Consejo pueden tomarse contra la voluntad de los "oficialistas" y aun en su ausencia. En contra de la reforma: Aquí se encolumnan los distintos sectores técnicos, sobre todo los distintos colegios profesionales del país, quienes a través de manifestaciones como con concretos planes de acción, han procurado revertir la ley 26080. La Federación Argentina de Colegios de Abogados se manifestó al respecto el 17 de marzo del 2006 en reunión de mesa directiva realizada en Tandil, en la que se resolvió: 1) Ratificar todo lo actuado por la Presidencia y Mesa Directiva de FACA y por todos los Colegios del Abogados federados, en orden al cuestionamiento de la sanción, promulgación y publicación de la ley de reforma del Consejo de la Magistratura de la Nación y Jurado de Enjuiciamiento de la Nación.- 2) Declarar que se mantienen todos los vicios y censuras que descalifican al texto legal por inconstitucional, impertinente e inoportuno y en particular en cuanto a la forma, método, alcances y contenidos de la reforma sancionada junto a los restantes considerandos indicados.- 3) Decidir y ratificar la resolución de iniciar todas las acciones legales pertinentes por ante todas las jurisdicciones competentes a los fines de demandar y lograr la inconstitucionalidad de la ley, apreciando la oportunidad de articular todas las medidas e instancias procesales con inclusión de la competencia supranacional emergente del Pacto de San José de Costa Rica y demás tratados internacionales incorporados al derecho constitucional argentino.- 4) Continuar en forma permanente con el seguimiento evaluatorio conforme se desarrollen las restantes acciones a implementar por la FACA y los Colegios, en torno a la continuidad institucional de integrar el Consejo de la Magistratura de la Nación frente al texto de la ley 26.080.- En los considerándos de esta resolución se indica que se vulnera principios esenciales del sistema Republicano de gobierno, tales como la división de poderes, el respeto por el texto y el espíritu de la Constitución Nacional ,la igualdad ante la ley, el fortalecimiento de la Justicia y la garantía de la independencia del Poder Judicial. Indican que la ley 26.080 pone en riesgo cierto las garantías ciudadanas y de los habitantes nativos y extranjeros que deseen habitar suelo argentino. Que se vulnera el equilibrio que exige la Constitución Nacional en la composición de sus estamentos; la representación de todas las instancias judiciales; la representación y participación plural de los representantes académicos o universitarios; la garantía constitucional de administración del Poder Judicial; la Reforma Judicial y la igualdad en el tratamiento de todos los miembros integrantes de dicho cuerpo. Estos agravios se evidencian en la reforma de la composición del Jurado de Enjuiciamiento por su manifiesto desequilibrio desnaturalizando la institución inserta en el artículo 115 de la C.N., junto a la desigualitaria integración en la cantidad y modo de elegir los integrantes lesionando la previsión constitucional por la cual se creó dicho instituto en la reforma de 1994. El Colegio de Abogados de San Isidro, marco su posición institucional en consonancia con lo expresado por la FACA, destacando que la reforma obliga a los abogados a defender la Constitución Nacional. El C.A.S.I. indica que la norma no resiste un examen de constitucionalidad serio, objetivo e imparcial, dado que sus disposiciones confrontan de manera abierta, incontrastable y grosera con lo que disponen los arts.114 y 115 de la Ley Fundamental. La disminución del número de miembros del Consejo se hizo a expensas de los jueces y los abogados. Pero sobre todo respecto de los abogados, presencia molesta e indeseable por su falta de pertenencia al estado y a los grupos que conforman la corporación política, lo que los hace poco confiables para sus intereses. POSICION PERSONAL Luego de expuestas las distintas posiciones respecto de la reforma de la ley 24937, es hora de marcar una posición personal, la que se pone en consideración de la Comisión de Jóvenes Abogados de la FACA. Al respecto, opino no debe perderse un principio fundamental al momento de hacer cualquier análisis, que es el de la independencia del poder judicial. El diseño constitucional argentino responde a la concepción republicana del estado, y por tanto respeta la división tripartita de poderes atribuyendo al Poder Judicial la función jurisdiccional con un doble cometido: a) regular las relaciones de derecho privado en caso de conflicto; b) asegurar las garantías individuales frente al poder estatal y controlar la legalidad constitucional. Si en el primer caso es aceptable hablar de la función de administración de justicia, otorgándole el sentido de prestación de servicios en interés del individuo o de un colectivo, en el segundo el contenido del rol está dado por el debido ejercicio del poder atribuido constitucionalmente. El concepto de independencia judicial está ligado a las funciones de contralor y arbitraje. Mal puede decidir imparcialmente quien está sometido a presiones internas o externas en el desempeño de la función. De modo tal que la independencia judicial debe asegurarse también en un doble sentido: a) como autonomía frente a los poderes Ejecutivo y Legislativo, y b) en relación al conflicto particular a decidir. En el primer sentido, independencia significa autonomía y exclusividad. En el segundo sentido, la actuación independiente del juez en el caso concreto se asegura con una trama de garantías funcionales y mandatos: A) Imparcialidad B) Inamovilidad C) Intangibilidad de las remuneraciones D) Inmunidad de opinión E) Inmunidad en la persona y en el domicilio Independencia judicial también significa independencia funcional: cada juez está habilitado para interpretar y aplicar la ley, sin sujetarse a ninguna subordinación jerárquica. Salvo, claro está, cuando se habilite la revisión de la decisión de un magistrado por parte de un tribunal de superior jerarquía por vía de los recurso legales. La potestad disciplinaria sólo es legítima en tanto y en cuanto su ejercicio no encubra un atentado contra la independencia judicial. Ahora bien, con la creación del Consejo de la Magistratura de la Nación se avanza sobre la independencia del Poder Judicial en el sentido de que se ha despojado a la Corte Suprema de Justicia de la Nación de las facultades de gestión. Se puso en manos de este Consejo la facultad de administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley de Presupuesto Nacional asigna al Poder Judicial y dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial, los reglamentos complementarios de las leyes procesales, y todos las reglamentaciones que sean necesarias para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia, y encontrándose integrado mayoritariamente por el poder político (integrantes de otros poderes del estado), la invasión de un poder en otro se vuelve evidente. Solo le quedan a la corte las facultades técnico-jurídicas, es decir, de dictar sentencias. En cuanto a las posturas antes expresadas, entiendo que algo de razón tiene ambas, pero los representantes del estado cometen el gravísimo error de analizar uno solo de los elementos a tener en cuenta. En efecto, el sustento democrático es esencial al momento integrar el órgano que va a elegir a los magistrados, pero tratándose de un poder del estado primordialmente técnico, los sectores jurídicos adquieren una relevancia suprema. Los defensores de la conformación mayoritaria del sector político, hablan de representación democrática, de transparencia en el proceso, mas olvidan hacer referencia a la idoneidad de los funcionarios elegidos, y quien sino los abogados y magistrados pueden garantizar esa idoneidad. Entiendo que los principios que deben regir las leyes que reglamentan el Consejo de la Magistratura son: sustento democrático, idoneidad en los selectores y elegidos, transparencia en el proceso de selección, y celeridad del tramite. La conformación del consejo de la magistratura debe garantizar la igualdad de los sectores, para que no se transforme ni en un instrumento político ni en un órgano corporativista. CONCLUSIONES Como conclusión a la presente ponencia, propongo las siguientes:
"Consejo Superior de la Magistratura", en Italia, Francia y Portugal; "Consejo General del Poder Judicial", en España; "Consejo de la Judicatura", en Colombia; "Consejo Nacional de la Magistratura", en Perú.
sus pares, en ambos casos aun entre los retirados y jubilados, mediante voto secreto a simple pluralidad de sufragios. El acto eleccionario se lleva a cabo en un mismo día en cada circunscripción judicial.
elecciones generales, de una lista de candidatos no necesariamente partidarios que presenta cada agrupación política interviniente en el acto eleccionario a nivel provincial. El Poder Ejecutivo provee lo necesario a esos fines.
legitimidad democrática, dándose un considerable espacio a la representación sectorial, llamada también funcional o corporativa.
Posted by leandro carrazza 8:23 a. m.
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